José Yañez, Director  Centro de Estudios Tributarios, Facultad de Economía y Negocios, Universidad de Chile, Diario Financiero

Varios especialistas en las finanzas públicas nacionales han advertido la necesidad de aumentar la recaudación tributaria, para conseguir los recursos necesarios que permitan financiar las políticas públicas concedidas en el último periodo y otras que se puedan otorgar en los tiempos venideros. Esto es necesario hacerlo para cumplir con una de las recomendaciones básicas de una buena administración presupuestaria: los gastos permanentes deben ser financiados con ingresos permanentes, que provienen de la principal fuente de recaudación: los ingresos tributarios.

Por esta razón, es pertinente preguntarse cómo aumentar la recaudación tributaria. La respuesta la obtenemos mirando la siguiente ecuación, que indica el cálculo de la recaudación tributaria total (RTT), producida por un impuesto: RTT = Tasa x Base.

La recaudación de los ingresos tributarios proporcionados por un impuesto se calcula a través de la multiplicación de la tasa por la base del impuesto. La tasa puede ser establecida por medio de dos formas: tasa unitaria o específica, en la que se cobra una cierta cantidad de Unidades Tributarias Mensuales (UTM), por unidad de producto. Por ejemplo, se considera el pago de 1,5 UTM por metro cúbico de petróleo diésel. Y la tasa ad valorem, en la que se cobra un cierto porcentaje sobre el precio del producto o valor de la transacción. En este caso, sería el 19% del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Por otro lado, la base es la cosa o el hecho gravado por el impuesto. Según los ejemplos anteriores, correspondería a los metros cúbicos de petróleo diésel consumidos o el valor agregado en cada transacción de un bien.

Entendiendo esto, la recaudación tributaria total se puede aumentar de varias formas. Una de ellas se da a través de la creación de impuestos nuevos. Esta situación a los contribuyentes no les gusta, pues se trata de establecer una nueva vía para extraer sus recursos, transformándose, al mismo tiempo, en una carga adicional para los contribuyentes honestos, que siempre cumplen con sus obligaciones tributarias. Generalmente, estos argumentan que la autoridad debe hacer un mayor esfuerzo para lograr que quienes evaden los impuestos existentes los paguen. En este caso, se trata de un tema de justicia y equidad.

En segundo lugar, se puede aumentar la tasa de los impuestos existentes, particularmente aquellos denominados recaudatorios y de base amplia, como el impuesto a la renta o el IVA. Sin embargo, incrementar la base tiene varios costos. Uno de los más importantes es la pérdida de eficiencia o de bienestar social neta que produce.

La fórmula de cálculo de esta pérdida o carga excesiva de los impuestos varía en forma directa y exponencial con el nivel de la tasa del impuesto. Esto quiere decir que mientras más alta es la tasa de un impuesto recaudador, mayor será la pérdida de eficiencia. Cuando la función demanda y oferta en el precio del bien o factor de producción gravado son representadas por líneas rectas, se demuestra que la pérdida de eficiencia varía según el cuadrado del nivel de la tasa del impuesto. En este caso, si el nivel de la tasa del impuesto se duplica, la pérdida de eficiencia se cuadruplica. Cuando las tasas impositivas alcanzan altos niveles, la pérdida de eficiencia puede representar un alto porcentaje del total de ingresos recaudados, transformándose en un problema en la recaudación, equidad y eficiencia en el uso de los recursos.

La tercera opción es aumentar la base de los impuestos que ya existen en aplicación. El problema es que en la práctica estos contienen muchas erosiones. Esto ocurre en el caso de los impuestos recaudadores a través de la aplicación de exenciones, excepciones, deducciones, diferimientos en el tiempo del pago, sistemas especiales de amortización de los bienes de capital, incentivos tributarios a la inversión, zonas francas, tratamientos tributarios especiales, gastos tributarios, evasión, entre otros. A través de estos mecanismos, se reduce la base impositiva de algunos contribuyentes, por lo cual terminan pagando una cantidad de impuestos menor al que si no existieran.

Los contribuyentes favorecidos con estos beneficios defienden estos mecanismos, así como también lo hace la autoridad tributaria, pues con ellos se incentivan conductas deseables por el ente. Si bien es probable que en algún momento del tiempo se justifica la concesión de estos incentivos, no pueden garantizarse por un periodo infinito. Por ello, la recomendación para hacer una reforma tributaria es estudiar todas las erosiones concedidas, con el objetivo de determinar si se justifica su aplicación. Si no fuera el caso, se debe proceder a su eliminación.

Cada uno de estos mecanismos, debe ser evaluado. Los beneficiarios no pueden pensar que estos han sido otorgados para siempre y en términos amplios. De hecho, los subsidios –dentro de los cuales se encuentra la reducción del pago de impuesto bajo estos mecanismos–, debieran ser muy focalizados en los individuos o en las instituciones que se desea beneficiar; asimismo, deben indicarse las razones por las cuales se confieren y ser otorgados con una fecha de término. En la práctica, muchas de estas erosiones han perdurado largamente en el tiempo, siendo consideradas como un derecho adquirido. Por lo tanto, nadie se atreve a cambiar o eliminar su contenido.

Para mejorar la eficiencia y la equidad del sistema tributario chileno, junto con aumentar la recaudación tributaria, se deberían revisar cuidadosamente todas estas erosiones, eliminando las que ya no se justifican y reduciendo el beneficio que entregan otras. No se puede descartar la creación de otras que generen incentivos para la sociedad.

Este aspecto es muy importante, ya que los gastos tributarios indican que los recursos que se dejan de recaudar por la aplicación de este instrumento alcanzarán un 3,1% del PIB. La estimación para el presente año alcanza un monto de US$ 9.941 millones o $ 6.461.351 millones. Los gastos tributarios mayores se dan en el Impuesto a la Renta, totalizando demasiadas erosiones en la base, y en menor magnitud en el IVA.

Eliminar este tipo de erosiones significa más recursos para el Fisco, lo que permitiría financiar más políticas públicas, pudiendo mejorar la equidad y eficiencia del sistema tributario.


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