Gonzalo Polanco, Director  Centro de Estudios Tributarios, Facultad de Economía y Negocios, Universidad de Chile, El Pulso

Si se revisa la historia reciente de nuestro país, muchos cambios impositivos han sido planteados para financiar proyectos específicos.

En días recientes se ha abierto el debate en torno a la naturaleza que podría tener la cotización previsional adicional con cargo al empleador que se ha propuesto como idea para incrementar las pensiones de las personas en edad de retiro. Hay quienes señalan que esta cotización sería en realidad un impuesto y debido a que tendría un fin determinado sería inconstitucional, ya que nuestra actual Carta Fundamental prohíbe los tributos de afectación.

Es importante distinguir que el debate tiene dos elementos que es necesario analizar por separado: uno es si la cotización adicional efectivamente corresponde a un impuesto y el otro es sobre la constitucionalidad del mismo.

Sobre lo primero, es importante señalar que no existe una definición consensuada sobre lo que es un impuesto. Por ello, un punto de partida será analizar qué es lo que nuestros tribunales -incluyendo el Constitucional- entienden por tal. No obstante lo anterior, existen algunas características compartidas por la mayoría de los autores. Gastón Jêse definía un impuesto como “una prestación pecuniaria exigida por vía de autoridad, a título definitivo y sin contrapartida, con el objeto de financiar el gasto público”, y que el elemento distintivo de estas cargas es que es una prestación en dinero que se debe entregar al Estado de manera obligatoria sin que el contribuyente que lo entrega pueda exigir retribución alguna a cambio de lo pagado. Hasta el momento, las cotizaciones van a las cuentas de capitalización, que son de propiedad del cotizante, por lo que incrementan su patrimonio y al haber retribución, no tienen carácter de impuesto. Si la cotización adicional la deben enterar los empleadores, pero va a un fondo común, en el cual estos no tienen propiedad, no hay retribución por esa carga obligatoria y se constituye en un impuesto, o en algo muy parecido.

Otra cosa es el análisis de constitucionalidad de este tributo. Se ha señalado que estos impuestos no pueden ir atados a un fin determinado ya que la Constitución prohíbe los impuestos de afectación. Lo cierto es que si se revisa la historia reciente de nuestro país, muchos cambios impositivos han sido planteados para financiar proyectos específicos. Así ocurrió, por ejemplo, con la reciente Reforma Tributaria, que explícitamente fue hecha para financiar el mayor gasto en educación, entre otros. Y no podría ser de una manera diferente, ya que causaría extrañeza que se quisiera un alza de impuestos sin tener un proyecto concreto para financiar. Una cosa diferente es que la misma ley que aumente la carga impositiva determine que la mayor recaudación se destinará a incrementar un fondo específico para financiar el Pilar Solidario, hecho que resultaría cuestionable dado nuestro marco constitucional. Por tanto, no necesariamente plantear un alza impositiva para financiar un proyecto específico atentará contra la Constitución, se debe esperar el proyecto definitivo para zanjar este punto.

Aumentar el aporte que hace el Pilar Solidario parece ser una iniciativa que merece respaldo y permite ayudar a construir una sociedad más equitativa, en la que aquellos que hemos tenido mayores oportunidades colaboremos para mejorar la situación de los que por distintas razones no pudieron cotizar lo suficiente para alcanzar pensiones dignas. Sin embargo, en la construcción de esta idea es necesario considerar el marco jurídico que nos rige, para no afectar la certeza jurídica que nuestro país ha construido paso a paso.

*El autor es abogado, LLM London School of Economics & Political Science y director ejecutivo Centro de Estudios Tributarios, Universidad de Chile.


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